《解放日报》发表市司法局党委书记、局长吴军营的专文《以“东方经验”夯实社会和谐之基_贯彻实施《人民调解法》深入推进人民调解工作》
发布时间：2016年3月8日
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编者按《中华人民共和国人民调解法》将于2011年1月1日正式实施。这是我国第一部专门、系统、完备规范人民调解的法律。这部法律的颁布和实施被认为是人民调解工作发展史上的一件大事。人民调解是解决社会矛盾的重要方法，对于维护社会和谐稳定具有重要意义。近年来，上海的人民调解工作取得了哪些发展？如何依据《人民调解法》进一步做好人民调解工作，从而为上海经济社会发展服务？为此，本版组织了两篇文章，分别从宏观视野和个案调查的角度予以阐述分析。2010年8月28日，国家主席胡锦涛签署第三十四号主席令颁布《中华人民共和国人民调解法》，这在人民调解工作发展进程中具有里程碑式的重大意义。上海将以《人民调解法》的颁布为契机，全面加强人民调解工作，大力化解矛盾纠纷，推进以人民调解为基础的大调解体系建设，为服务保障上海的全面协调可持续发展发挥应有的作用。 回望：契合“以和为贵”的法制创新人民调解契合“以和为贵”的民族文化传统。作为解决社会矛盾冲突的方式之一，调解在我国古代广为运用，并作为一种制度文化深深地影响着民众的社会价值观。西周时期，在地方官吏中已有“调人”之职，“司万民之难而谐和之”。秦汉时期，逐渐发展为乡官治事的调解机制。明代先后设立“申明亭”，推行“乡约”制度，将儒家“无讼”观念进一步付诸实践，即使出现民事纠纷，也尽量以不烦扰官府、由民间自行调处和息讼为上策。到了清代，调解已经成为民事诉讼的常用手段。 人民调解强调互谅互让、不伤和气，是对我国传统民间调解的继承和发展。由于人民调解契合中华民族在长期历史发展中形成的价值取向，因而具有深厚的群众基础，是具有中国特色的一项法律制度。人民调解制度最早可追溯到上世纪20年代初。1922年，中国共产党创始人之一彭湃领导的广东农会组织设立“仲裁部”，专门调解农会会员之间的纠纷。1926年10月，中国共产党通过的《农民纲领》中规定：“由乡民大会选举人员组成乡村公断处，评判乡村中之争执。”这可以被视作中国共产党领导下人民群众建立自己调解制度的萌芽。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，明确规定人民调解委员会是群众自治性组织，标志着人民调解制度在新中国的确立。 人民调解作为我国基层民主法制建设的重要内容，一直得到党和政府的关怀与支持。建国初期中央领导同志曾指出，“应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”，“人民调解委员会是政法工作的第一道防线，必须加强”。2003年，胡锦涛总书记强调：“人民调解是中国的特色，要变被动调解为主动调解，深入开展矛盾纠纷的排查调处工作。”从法理上来说，人民调解制度的设置，体现了国家法治与社会自治的互动关系。对社会成员之间的冲突，应当尽可能地由社会机制加以解决，通过调解解决纠纷，不仅符合私法自治原则，而且能以更低廉的成本、更加便捷地维护当事人的正当权益。1982年，我国宪法规定了人民调解制度。1989年6月国务院发布了《人民调解委员会组织条例》，有力推动了人民调解工作的发展，每年解决的纠纷多达600万件以上。人民调解在国际法律界被誉为“东方经验”。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》施行，人民调解展现出新的生机和活力。2010年8月《中华人民共和国人民调解法》正式颁布，首次以国家法律的形式确立了人民调解制度的重要地位。跨越：积极参与实践提升公信力近年来，上海人民调解工作得到稳步发展，这主要体现在以下几个方面：一是主动服务大局，积极参与社会热点难点纠纷的调处。2006年以来，上海在拓展人民调解工作领域方面作了许多探索，开展了委托人民调解（案件委托人民调解组织调处）和参与人民调解工作（人民调解组织参与专业性纠纷的化解），会同相关部门先后制定出台了《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》、《关于规范人民调解组织参与房地产和物业管理纠纷调解的若干意见》等7个规范性文件。目前，人民调解化解纠纷的种类已发生了巨大的变化，不再局限于社区群众常见的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷，而是已经基本覆盖了当前的常见纠纷，包括房地物业纠纷、劳动争议、医患纠纷等社会热点难点纠纷。2010年1月至11月，上海各人民调解组织共受理各类民间纠纷214925件，调解成功211735件。其中，受理委托调解的民事纠纷、轻伤害案件、治安案件，以及参与调解的房地物业纠纷、医患纠纷、交通事故纠纷、劳动争议案件达132098件，占总数的61.5%。人民调解的作用日益突出，化解纠纷的种类越来越多、数量越来越大。 二是大力推进人民调解工作社会化专业化规范化建设，人民调解的公信力显著提高。人民调解组织网络体系进一步完善，提高了化解矛盾纠纷的社会化水平。全市各区县均建立联合人民调解委员会，促进人民调解向矛盾纠纷频发、多发的行业、区域延伸。建立驻法院“人民调解窗口”。区县层面普遍建立房地物业纠纷、医患纠纷、交通事故争议、劳动争议等专业性人民调解委员会。大力推进人民调解员专业化建设。规定人民调解员必须具有法律等专业背景及较丰富的调解工作经验。在各区县街道乡镇全面建立人民调解工作室，面向社会选聘专职人民调解员。选聘退休法官、医务工作者、劳动保障等专业人士担任专业性行业性人民调解组织的专职调解员。创立首席人民调解员制度。建立和健全人民调解员培训制度，每年选送调解员担任人民陪审员。全面推进街镇司法所与律师事务所结对、居村委人民调解委员会与律师结对。加强人民调解工作的规范化建设，所有人民调解委员会做到有标示牌、有固定工作场所、有人民调解委员会印章、有调解及回访等记录簿，有统计台账，组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实。 三是构建以司法所为平台的基层大调解工作格局，加强对人民调解工作指导。 在市委、市政府的关心和支持下，上海将司法所的功能定位为“两者一平台”、“秘书机构”和“四个中心”，即司法所是社区调解的指导者、调解队伍的组织者和基层大调解格局的基本操作平台，是联络、协调、指导人民调解的秘书机构，是基层矛盾纠纷的情报信息、分流处置、指挥协调和队伍培训中心。 前瞻：建设大调解体系合力化解矛盾 与改革开放前相比，我国现阶段矛盾纠纷的构成发生了巨大变化，家庭、邻里矛盾等小型民事纠纷数量相对下降，而公民与法人、公民与公共机构之间的群体性矛盾明显增加。传统自上而下的以行政力量为主导的矛盾纠纷化解工作模式亟需变革，必须最大限度地动员各种社会力量参与矛盾纠纷化解工作。为应对矛盾纠纷的凸显，本市按照中央要求，结合上海实际，积极探索建设以人民调解为基础，人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解紧密衔接，重点在基层合力化解各类矛盾纠纷的大调解体系。（一）人民调解是构建大调解体系的基础与着力点。构建大调解体系，人民调解是基础，也是着力点、切入点：其一，人民调解具有较高的法律地位与丰富的实践基础。1949年以来，我国十分重视发挥人民调解在维护社会和谐稳定中的作用，积累了丰富的实践经验，具有深厚的群众基础，人民调解地位得到了宪法和法律的保障。其二，人民调解在化解矛盾纠纷中具有预防性和治本性优势。人民调解工作注重预防性，工作网络遍布全国城乡所有居村委及许多企事业单位，人民调解遵循平等、自愿、不剥夺诉权的基本原则，倡导互谅互让，能够最大限度地实现和维护当事人的合法权益。其三，人民调解具有广泛的可适用性。作为一种程序便捷、灵活的纠纷解决方式，人民调解并不要求严格遵循程序（法）规范和实体（法）规范，它还可以以各种社会规范、公序良俗、行业标准等作为解决纠纷的依据，因而具有很高的灵活性和广泛的可适用性。调解的纠纷领域不断扩大，在大调解体系中日益发挥主力军作用。（二）《人民调解法》为人民调解工作开辟了更加广阔的发展空间。《人民调解法》的颁布，有力地说明中央及社会各界高度重视人民调解工作在维护社会和谐稳定中的地位与独特作用。该法的颁布，为人民调解工作开辟了广阔的发展前景。上海将按照《人民调解法》的要求，全面加强人民调解工作，推进人民调解工作的有序发展、创新与深化。这包括以下几个方面：一是深入推进人民调解工作的规范化法制化建设。在坚持人民调解的群众自治性基础上，按照《人民调解法》的要求，大力加强规范化法制化建设。规范人民调解组织的设立，明确不同调解组织的工作范围，稳步发展专业性行业性人民调解组织。探索完善人民调解员激励机制。规范岗位责任、调解登记、档案管理、群众监督等人民调解各项基本制度。加强对矛盾纠纷信息的分析研判与综合利用。加大区县级财政对人民调解工作经费的保障力度。二是探索准入制，提高人民调解员队伍素质。《人民调解法》规定人民调解员可以通过聘任产生，这就拓宽了人民调解员的来源渠道。为了提高人民调解组织化解医疗纠纷、劳动争议等专业型纠纷的能力，可选择部分专业性人民调解组织试行准入制，规定专业性人民调解组织聘任的人民调解员必须具备较高的专业素质、丰富的专业工作经验，或具有全日制大学相关专业的学历。 三是试点探索培育职业化的人民调解组织。上海作为我国国际化程度最高的特大型城市，可考虑率先试点探索人民调解组织职业化。例如，可依托具有品牌效应的人民调解工作室，招聘一批具有专业特长的人民调解员，并以政府购买服务方式支付相对更高的薪酬待遇，建立具有品牌效应的职业化人民调解组织，引领人民调解工作深化发展。 四是探索有条件的人民调解前置，增强社会凝聚力，促进形成新的社会规范和道德规范。按照《人民调解法》第十八条规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”，积极探索人民调解前置。可考虑在以下案件中试点探索人民调解前置，包括离婚纠纷；追索赡养费、扶养费、抚育费纠纷；继承、收养纠纷；相邻纠纷；买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷；损害赔偿纠纷；一般物业纠纷。（作者系上海市司法局党委书记、局长）稿件来源
