对土地纠纷处理和对土地现状进行整改的建议
发布时间：2017年4月23日
来源: 奉贤法律顾问律师 http://www.fxfchls.com/
本文讲的是农村土地纠纷的问题。涉及农业承包纠纷的案件，往往影响面大，牵涉人多，加之政策性很强，极易引发群体上访，影响社会安定。...
对土地纠纷处理和对土地现状进行整改的建议
(一)对目前土地纠纷案件的处理。涉及农业承包纠纷的案件，往往影响面大，牵涉人多，加之政策性很强，极易引发群体上访，影响社会安定。因此案件处理过程中，我们应注意做到以下几点：
1、宏观方面，要研究、控制、预防纠纷的发生和矛盾的激化。(1)注意调研，搞好预测。土地自然状况相对复杂，各地区案件区域性较明显，准确把握辖区涉及农业承包纠纷的特点及成因，是妥善处置该类纠纷的前提和基础。因此我们在处理案件中，就要不拘泥于案件本身，而是围绕案件涉及的相关问题首先开展调查研究，搞好纠纷预测，力争把纠纷化解在萌芽状态，为更稳妥的处理案件奠定基础。(3)强化调解，多做疏导教育工作。农业承包纠纷案件，都发生在人民内部，因此处理过程中，要注重做好调解工作，"能调则调、多调少判、判就判好"，将调解原则贯穿到立案、审理和执行的全过程，抓住有利时机，做好疏导和法制宣传工作，探求纠纷最佳解决途径。(3)强化预控措施，妥善预防和控制纠纷事态。针对该类案件易造成矛盾激化，影响社会稳定的现实，根据案件的性质、特点、规律以及可能产生的后果，对每一起案件建立信访等级制度，将案件按照可能出现的上访苗头，划分为a、b、c、d四个等级，对各个等级的案件分类处置。对a、b两个等级的案件，按照程序向有关部门和领导做出汇报，强化预控措施，进行综合处理。(4)对已经起诉的纠纷，坚持依法审理，兼顾全局。合法性是我们司法的首要考虑因素，审理此类案件，首先应做到依法审理，坚持做到"多数人的利益应当维护，但少数人的利益应得到充分救济"，强调用法律来规范、调控各类民事行为。与此同时，要求每一名办案人员都要树立大局观念，增强政治敏锐性，时刻关注案件矛盾的发展、变化，根据具体案件的实际情况，把处案的原则性和灵活性有机结合起来，尽最大努力防止矛盾激化，以实现法律效果和社会效果的统一。(5)强化工作合力，依靠各方面力量化解纠纷。农业承包纠纷的救济重在法院，但其防范重在政府。因此审理中，法院应注意加强与有关行政单位协调，建立并落实审判全过程的预警制度，发挥审判机关的整体优势，分析社会动态和潜在的矛盾，依靠合力化解矛盾。
2、微观方面，对已经产生的土地纠纷案件划分类型，区别情况分别处理。(1)因对法律政策不熟悉产生误解、承包费偏低等原因产生的纠纷，由乡政府等有关部门作好工作，依法调解。(2)对无效土地承包合同，依法引导利用法律渠道解决。(3)对地霸强买强卖，层层转包渔利的，依法严厉打击。(4)对有效土地承包合同，依法予以保护。农民因利益驱使而强行终止合同，侵权强行耕种土地的，作好工作，经说服教育不加改正的，依法处理。(5)对权属界限不明的，查清事实，明确权属。
(二)对土地现状进行整改的建议和注意的问题。面对现实，应该进行一次彻底的土地整改和理顺，整改要掌握好顺序、按步骤进行，同时注意宏观建设和微观问题解决的结合。
1、对土地现状进行整改的建议。
(1)对国有土地依法收回，进行统一调节，统一管理或委托管理。(2)依照《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，对集体土地进行权属清查，权属不明的依法确权，发放权属证书，避免权属争议。(3)依法清理、严厉打击地霸。(4)对承包合同进行排查，对有效的土地承包合同，特别是投入资金较大已经开发的土地及果园、大棚等类型合同，依法予以保护;对没有经过民主议定原则或乡镇政府批准，而又比较合理的合同，依法完善固定;对侵犯村民利益的无效合同，依法撤消。(5)根据新的法律规定，结合土地承包合同的清查，认真推广农村家庭承包制，固定承包合同，由县政府发放确权、承包证书，确保几十年不变。(6)控制土地的招商引资开发和进行其他基本建设，严格监管，对打着开发旗号，圈占土地不进行开发建设，等待土地升值渔利的依法收回(7)加强农村基层组织的建设和管理，依法选出村民代表，控制好公章的使用，对村干部甚至村民代表进行相关法律的培训，使他们懂得尊重村民的权利和利用自己的权利。(8)乡镇政府成立专门的合同签定机构，制定文本，负责全乡镇土地合同的依法签定，并协调好其他部门工作，依法发放土地证书。(9)对土地承包费一年一收取，便于出现问题的处理。(10)加强对农村基层调解组织的建设和业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用。(11)大力宣传《农村土地承包法》及有关的政策、法律法规，提高农村干部和广大农民群众的法制观念，引导群众依法维权，依法处理各种矛盾和纠纷，为维护社会稳定奠定良好的法制基础。
2、在制度层面应该注意的几个问题。
(1)进一步规范承包合同的订立程序，遵守民主程序的有关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定："承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。"对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况，法律还有特别的规定，《土地管理法》第十五条第二款规定："农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准"，《农村土地承包法》第四十八条也有相同的规定。以上这些都是关于农业承包合同订立的民主程序的强制性规定，是必须要遵守的。
(2)进一步规范承包合同的内容。承包合同应当对承包地的面积(四至界限)、履行期限、承包费的数额及交纳时间、违约金等内容要有明确约定。除此之外还要注意两个方面的问题：一是农村土地利用的合法性问题。我们在审理农业承包合同纠纷中发现一些合同内容不合法，主要表现在将农村土地用于非农业建设。根据《农村土地承包法》第八条规定"农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农业建设"。二是合同期限问题。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农村土地承包期限一般为30年，而在发生纠纷的农业承包纠纷中，一些承包期限不足30年。我们认为法律规定的30年是倡导性的法律规范，也是为了有利于土地资源的合理开发和利用，当事人应当尽可能遵守。
(3)完善农业纠纷解决机制。农业承包合同的订立、履行环节中的一些问题得到注意和重视了，固然能使农业承包合同纠纷发生减少。建立良好的农业承包合同纠纷解决机制也有利于农业承包合同关系的稳定。《农村土地承包法》第五十一条规定："因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。"解决农业承包合同纠纷的途径是多方面的，主要有四种：协商、调解、仲裁、诉讼。
农业承包合同发包方和承包方的关系大部分是集体经济组织与其内部成员的关系，承包的农村土地有些是口粮田，因此，农业承包合同具有不同于一般民事合同的平等性。正因为有这种性质，加大解决农业承包合同中的调解及仲裁的力度是很有必要的。①充分运用调解手段解决纠纷。调解包括在政府主持下的诉讼外调解和在法院主持下的诉讼调解是解决农业承包合同纠纷的比较好的途径。②切实落实农业承包合同仲裁制度。《农村土地承包法》规定了仲裁制度，但农业承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。原因主要有三个方面：一是农业承包合同仲裁的组织机构、仲裁程序等内容目前缺乏具体规定;二是一些地方尚未建立农业承包合同仲裁机构;三是没有建立仲裁必要制度，当事人参与仲裁的积极性不高。为了改变这种状况，我们认为：一方面要建立和规范农业承包合同仲裁机构，由区县的农村合作经济管理部门主管，每一个乡(镇)的农村合作经济管理站设立一个仲裁员;另一方面建议在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。
